L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 1° maggio 2013,
ha approvato il disegno di legge n. 69 dal titolo «Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2013. Legge di stabilita'
regionale.», successivamente pervenuto a questo Commissariato dello
Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto
speciale, il 4 maggio 2013.
Le disposizioni degli articoli 8, 13, 15, 16, 25, 28, 40, 46, 49,
55, 56, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 69, 71, 74, allegato 1, relativo
all'art. 72, limitatamente ai capitoli 320013, 320014 e 320015, danno
adito a censure di ordine costituzionale.
Prima di procedere all'illustrazione dei motivi che inducono lo
scrivente a sottoporre al vaglio di codesta eccellentissima Corte le
disposizioni sopra menzionate, si ritiene necessario far menzione
dell'iter procedimentale dell'iniziativa legislativa ai fini di una
migliore intelligenza delle norme in essa contenute.
Codesta Corte ha piu' volte chiarito che l'obbligo della
copertura finanziaria imposto dall'art. 81 Cost., costituisce la
garanzia costituzionale della responsabilita' politica correlata ad
ogni autorizzazione legislativa di spesa e che al rispetto di tale
obbligo, rientrante tra quelli di coordinamento finanziario, sono
tenuti tutti gli enti in cui si articola la Repubblica.
Corollario del principio posto dall'art. 81 e' quello
dell'equilibrio finanziario sostenibile, elaborato con chiarezza
dalla costante giurisprudenza di codesta Corte, anche
antecedentemente al trattato di Mastricht, di cui adesso il patto di
stabilita' e crescita costituisce il principale parametro esterno. La
centralita' di tale principio e' ancora piu' avvalorata dall'articolo
119 della Costituzione che implica, ed esige, la stretta osservanza
del principio della finanza pubblica responsabile e solidale a
garanzia della complessiva tenuta del disegno costituzionale.
Il principio dell'articolo 81 e' stato reso concreto dal
legislatore ordinario che ne ha indicato gli strumenti e le modalita'
di attuazione nell'articolo 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196
dal titolo «Legge di contabilita' e finanza pubblica», le cui
disposizioni, costituendo principio fondamentale del coordinamento
della finanza pubblica ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione,
si applicano anche alle regioni a statuto speciale in quanto
finalizzate alla tutela dell'unita' economica della Repubblica.
Il cennato articolo 17 della legge n. 196/2009 non solo indica,
in attuazione dell'art. 81 della Costituzione, i mezzi di copertura
che devono essere individuati da ogni legge che comporti nuovi o
maggiori oneri, ma anche dispone le modalita' per pervenire ad una
puntuale quantificazione della spesa autorizzata ed alla
individuazione delle risorse da reperire.
Il comma 3 del medesimo articolo 17, infatti, stabilisce che
tutti i disegni di legge che comportano conseguenze finanziarie
«devono essere corredati da una relazione tecnica» sulla
quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna
disposizione, nonche' sulle relative coperture.
Nella relazione tecnica devono essere altresi' indicati i dati e
i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti ed ogni
elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare.
Per quanto attiene poi, nello specifico, al disegno di legge di
stabilita', l'articolo 11 della cennata legge n. 196/2009 richiede
«fermo restando l'obbligo di cui al prima illustrato articolo 17,
comma 3» la predisposizione di una specifica nota
tecnico-illustrativa.
Alla luce della sopra riportata normativa, vincolante anche per
le Regioni a Statuto Speciale, come acclarato da codesta Corte da
ultimo con la sentenza n. 115 del 2012, ai fini di una quanto piu'
ponderata ed esaustiva valutazione delle previsioni di entrata e di
spesa, in data 22 e 30 aprile 2013 e' stato richiesto
all'amministrazione regionale, nell'approssimarsi dell'esame
parlamentare del disegno di legge in questione, di voler fornire, ai
sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, copia della relazione
tecnica in quanto quelle allegate al testo originariamente presentato
dal Governo regionale (all. 1), e all'emendamento successivamente
depositato in Assemblea (all. 2) non presentavano i requisiti
previsti dall'art. 17 legge n. 196/2009.
L'esigenza di acquisire elementi tecnici di valutazione sulle
previsioni di entrata era stata peraltro avvertita anche
dall'Assemblea Regionale che aveva formulato apposita richiesta al
Ragioniere Generale della Regione. Soltanto il 4 maggio 2013, ad
avvenuta approvazione del disegno di legge, e' pervenuta a questo
Commissariato la relazione tecnica sui documenti
economico-finanziari, datata 3 maggio 2013, che peraltro non
contempla tutte le disposizioni contenute nel provvedimento
legislativo e che e' stata integrata con successiva nota sempre del
Ragioniere Generale del 6 maggio 2013, in pendenza del termine
dell'esame della legge (all. 3 e 4).
L'assenza di adeguata preventiva valutazione tecnico-finanziaria
sugli effetti della disposizione legislativa approvata comporta, come
si illustrera' in prosieguo, la censura di costituzionalita' per
violazione dell'art. 81 della Costituzione di numerosi articoli.
L'art 8, che si riporta, si pone in contrasto con gli artt. 81,
comma 4 e 117 della Costituzione.
«1. Per il biennio 2014-2015 sono mantenute le medesime
maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attivita'
produttive e dell'addizionale regionale all'IRPEF vigenti
nell'esercizio finanziario 2013, fatti salvi comunque i regimi di
esenzione.
2. I maggiori gettiti di cui al comma 1, come stimati dal
Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle
finanze, compresi quelli relativi all'esercizio finanziario 2013,
sono destinati alla copertura dei disavanzi di gestione del servizio
sanitario regionale.
3. Per l'esercizio finanziario 2013, i maggiori gettiti di cui al
comma 2 sono destinati alla finalita' del medesimo comma sino
all'importo massimo di 120.808 migliaia di euro.».
La previsione di cui al comma 1, del mantenimento della
maggiorazione dell'aliquota fiscale dell'IRAP e dell'addizionale
regionale all'IRPEF per il solo biennio 2014-2015, anziche' per il
triennio 2014-2016, si pone in contrasto con l'articolo 2, comma 80,
della legge n. 191/2009, che prevede l'obbligo per la regione
sottoposta a piano di rientro (o a programma operativo di
prosecuzione dello stesso, ai sensi dei commi 88 e 88-bis del
medesimo articolo) del mantenimento, per l'intera durata del piano,
delle maggiorazioni di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF e della
relativa finalizzazione al finanziamento del servizio sanitario
regionale. Atteso che il programma operativo della Regione Siciliana,
di prosecuzione del Piano di rientro dai disavanzi sanitari, ai sensi
dell'art. 11, comma 1, del decreto-legge 78/2010, convertito, con
modificazioni dalla legge n. 122/2010, si articolera' negli esercizi
2013, 2014 e 2015, e' indispensabile che il relativo fabbisogno di
copertura si protragga per l'intero periodo 2014-2016.
La disposizione in questione non garantisce la copertura al
citato Programma operativo per l'intera sua durata.
Analogamente anche la previsione di cui al comma 3 si pone in
contrasto con il cennato art. 2, comma 8 della legge n. 191/2009, che
espressamente prevede, da un canto, l'obbligo per la regione
sottoposta a piano di rientro o a programma operativo di prosecuzione
dello stesso, di mantenere le maggiorazioni dell'IRAP e
dell'addizionale IRPEF per l'intera durata del piano e, dall'altro,
la possibilita', qualora si verifichi il rispetto degli obiettivi
economico-finanziari del piano con risultati quantitativamente
migliori, di ridurre nell'esercizio successivo le aliquote fiscali in
misura corrispondente al migliore risultato ottenuto.
La facolta' di riduzione, che opera certamente «ex post»,
ovverossia soltanto dopo la verifica da parte dei competenti organi
statali dell'avvenuto conseguimento degli obiettivi propri del piano
di rientro, implica anche la facolta' di un diverso utilizzo. La
norma teste' approvata, invece, destina a priori solo una parte,
unilateralmente determinata, non essendo stata ancora verificata dai
tavoli tecnici la sussistenza delle condizioni economico-finanziarie
che legittimano la destinazione di parte del gettito fiscale a
finalita' extra sanitarie. Peraltro la Relazione tecnica, anche nella
sua parte integrativa, conferma che in atto non si e' determinato
ufficialmente il tavolo tecnico istituito presso il Ministero
dell'Economia.
L'art. 13 prevede l'incremento, a far data dal 1° gennaio 2013,
del 20% per la produzione di idrocarburi liquidi e gassosi ottenuti
nel territorio della Regione che il titolare di ciascuna concessione
e' tenuto a corrispondere annualmente. Per le medesime concessioni
non sono previste esenzioni al pagamento delle aliquote stesse.
Secondo quanto sancito da codesta Corte con costante
giurisprudenza (ex plurimis sent. n. 432/1997) il divieto di
retroattivita' della legge, pur non essendo stato elevato a dignita'
costituzionale salvo che per la materia penale, costituisce un
fondamentale valore di civilta' giuridica e principio generale
dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve di regola
attenersi.
Nel rispetto di tale principio il legislatore puo' emanare norme
innovative con efficacia retroattiva solo quando le stesse trovino
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si
pongano in contrasto con altri valori ed interessi costituzionalmente
protetti, cosi' da non incidere arbitrariamente sulle situazioni
sostanziali poste in essere dalle leggi preesistenti.
Emerge quindi come la retroattivita' abbia carattere di
eccezionalita' conformemente alle previsioni contenute nell'articolo
11 delle preleggi e, anche se non escludibile a priori, deve trovare
una corretta giustificazione sul piano della ragionevolezza che
ridonda nel divieto di introdurre un'immotivata disparita' di
trattamento.
Proprio sotto questo profilo la disposizione appare censurabile
in quanto nell'intero contesto normativo, volto a reperire nuove e/o
maggiori risorse con cui far fronte agli impegni finanziari della
Regione, solo per una categoria di operatori economici viene prevista
l'efficacia retroattiva agli incrementi dei canoni dovuti.
Sul punto non e' dato inoltre rinvenire nella relazione tecnica
alcuna quantificazione del prevedibile maggior gettito che potrebbe
in teoria giustificare il perseguimento di altri valori piu'
rilevanti di quello della tutela dell'affidamento legittimamente
sorto in soggetti destinatari della norma e cosi' motivare il diverso
trattamento disposto nei confronti di altri operatori economici
destinatari degli articoli 12 e 15 cui i relativi incrementi di
canone decorrono dalla data di entrata in vigore della, legge.
L'art. 15, comma 4, fra le varie riserve nel riparto delle
assegnazioni ordinarie per i comuni, alla lettera m) dispone che sia
assegnata una quota pari a 600 migliaia di euro, a disposizione
dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione
pubblica, per fronteggiare esigenze dei comuni che registrano
emergenze sociali e di criminalita' organizzata e che gestiscono beni
confiscati, al fine di garantire l'erogazione di servizi primari per
l'infanzia o per interventi in favore di comuni che, in assenza di
contributo regionale, hanno comunque proceduto alla stabilizzazione
di personale ex LSU, nonche' per fronteggiare emergenze abitative
derivanti da eventi eccezionali non ricompresi nelle precedenti
lettere. Con decreto del dirigente generale del Dipartimento
regionale delle autonomie locali si provvede al riparto della
predetta somma.
Tale previsione, nell'accomunare finalita' diverse (emergenze
sociali, criminalita' organizzata, erogazione servizi primari per
l'infanzia, misure di sostegno per la stabilizzazione del personale
ex LSU, emergenze abitative) senza definire i criteri per il riparto
ai singoli comuni e le quote da assegnare ad ogni singolo scopo,
appare lesiva del principio di legalita' posto a fondamento
dell'azione amministrativa e, pertanto, in contrasto con l'articolo
97 della Costituzione anche sotto il profilo dell'incertezza e della
difficolta' nel dare attuazione allo stesso, atteso che peraltro
alcune delle finalita' individuate dalla norma costituiscono gia'
oggetto di autonomi e distinti finanziamenti a carico del bilancio
regionale.
Codesta eccellentissima Corte ha piu' volte affermato
l'imprescindibile necessita' che in ogni conferimento di poteri
amministrativi sia osservato il principio di legalita', che non
consente l'indeterminatezza del potere conferito dalla legge ad una
autorita' amministrativa (sent. C.C. 115/2011).
Parimenti la lettera n), che attribuisce una quota pari a 700
migliaia di euro, in favore del Corpo dei vigili urbani del comune di
Messina per l'emergenza traffico non appare conforme ai principi
degli articoli 3 e 97 della Costituzione giacche' introduce una norma
di privilegio per il solo comune di Messina a fronte del contributo
di carattere generale previsto dalla lett. d) del medesimo comma.
Non appare, infatti, rinvenibile alcuna plausibile ed obiettiva
motivazione a sostegno dell'assegnazione di 700.000 euro per un solo
ente locale, seppure di notevoli dimensioni, in corrispondenza di
un'assegnazione globale per tutti i comuni dell'isola pari a 11
milioni di euro.
L'art. 16 si pone in contrasto con gli articoli 23 e 117, comma 2
lett e) Cost.
Esso infatti prevede che «I Comuni ricadenti nelle isole minori
... sono autorizzati, anche in riferimento a quanto gia' previsto
dalla legge 26 aprile 2012 n. 44, a determinare il ticket di sbarco
alle isole minori siciliane e il ticket di accesso alle sommita' dei
vulcani, entro la misura massima unitaria di e' euro 5,00 per
ciascuna tipologia di ticket.»
La disposizione in esame, nonostante l'utilizzo della
terminologia «ticket di sbarco» - che apparentemente sembra fare
riferimento ad un compenso di natura corrispettiva - costituisce
un'entrata di evidente natura tributaria, che si caratterizza come
prelievo coattivo di ricchezza destinato al soddisfacimento di
bisogni pubblici. In tal senso depone, del resto, l'esplicito
riferimento, anche se impreciso, alla legge 26 aprile 2012, n. 44, la
quale nel convertire il d.l. 2 marzo 2012, n. 16, ha introdotto nel
corpo dell'art. 4, del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23, il comma 3-bis
con il quale e' stata istituita la c.d. imposta di sbarco nelle isole
minori.
Ad avallare la tesi della natura tributaria della fattispecie in
esame milita anche la circostanza che il comma 2 dell'articolo in
questione stabilisce che «il ticket di sbarco e il ticket di accesso
alle sommita' dei Vulcani dovra' essere riscosso, unitamente al
prezzo del biglietto», elemento che esclude la natura corrispettiva
del prelievo.
In ordine alla legittimita' dell'istituzione dei prelievi in
esame occorre rilevare che l'art. 36 dello Statuto Speciale, pur
riconoscendo alla Regione la facolta' di istituire tributi propri
regionali, non prevede che essa possa istituire o autorizzare gli
enti locali situati nel proprio territorio ad istituire "tributi
locali".
Ne' tale facolta' puo' desumersi dalle norme d'attuazione ed in
particolare dall'art. 6, secondo comma, del d.P.R. 26 luglio 1965, n.
1074, recante «Norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia finanziaria». Tale disposizione, infatti,
prevede esclusivamente che «Nei limiti dei principi del sistema
tributario dello Stato la Regione puo' istituire nuovi tributi in
corrispondenza alle particolari esigenze della comunita' regionale».
Pertanto l'articolo in esame eccede i limiti della potesta'
legislativa regionale in materia tributaria previsti dall'art. 36
dello Statuto speciale e dall'art. 6 del D.P.R. n. 1074 del 1965.
Anche a voler ammettere che l'istituzione di tributi locali
rientri nella potesta' legislativa in materia tributaria riconosciuta
alla Regione Siciliana, «il ticket di sbarco alle isole minori
siciliane» appare in ogni caso illegittimo, in quanto contrasta con i
principi del sistema tributario dello Stato di cui al citato art. 6,
comma 2, del d.P.R n. 1074 del 1965.
L'imposta in esame, infatti, nel prevedere il medesimo
presupposto impositivo del prelievo istituito dall'art. 4, comma
3-bis del d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 - peraltro gia' disciplinato da
diversi comuni siciliani come Favignana, Lipari, Santa Marina Salina
e Malfa - finisce sostanzialmente con il sovrapporsi ad esso.
La formulazione della norma, poi, lascia spazio all'ipotesi che
il tributo regionale possa anche considerarsi aggiuntivo all'imposta
di sbarco, con il conseguente aggravio dell'imposizione di oltre il
400%, dal momento che la norma proposta prevede che la misura massima
del ticket sia di euro 5,00.
Ove poi, l'intenzione del legislatore regionale sia quella di
elevare l'importo dell'imposta di sbarco vigente - fissato nella
misura massima di E 1,50 - anche sotto tale prospettazione e' palese
l'illegittimita' della norma, in quanto al legislatore regionale non
e' consentito intervenire sulla disciplina dei tributi erariali,
ancorche' devoluti agli enti locali, in quanto la materia tributaria
rientra nella potesta' legislativa esclusiva statale di cui all'art.
117, secondo comma, lett. e) della Costituzione.
In entrambe le ipotesi l'imposizione verrebbe estesa anche ai
soggetti che, in virtu' di specifiche caratteristiche soggettive,
sono espressamente esentati dall'imposta di sbarco. Infatti,
contraddicendo palesemente la ratio che ha ispirato il legislatore
nazionale, «il ticket di sbarco alle isole minori siciliane»
finirebbe con l'applicarsi anche ai soggetti residenti nel comune, ai
lavoratori, agli studenti pendolari, nonche' ai componenti dei nuclei
familiari dei soggetti che risultino aver pagato l'imposta municipale
propria e che sono parificati ai residenti.
E' opportuno, altresi', evidenziare che il gettito del tributo
statale «e' destinato a finanziare interventi in materia di turismo e
interventi di fruizione e recupero dei beni culturali e ambientali
locali, nonche' dei relativi servizi pubblici locali»; viceversa il
ticket regionale appare totalmente svincolato da tali finalita'.
In altri termini, il nuovo tributo regionale finisce con il porsi
in palese contraddizione con il vigente tributo statale e risulta,
pertanto, in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lett. e) della
Costituzione nonche' con l'art. 36 dello Statuto e con l'art. 6,
comma 2, del d.P.R. n. 1074 del 1965.
Anche il «ticket di accesso alle sommita' dei vulcani», pur
configurandosi come tributo sostanzialmente nuovo, appare illegittimo
per violazione dell'art. 23 della Costituzione.
Nella norma regionale, infatti, risultano sostanzialmente omessi
alcuni elementi essenziali della fattispecie tributaria. In
particolare, non appaiono correttamente delimitati il presupposto
impositivo del nuovo tributo - limitandosi la norma a prevedere che
esso colpisce «l'accesso alla sommita' dei vulcani» - i soggetti
passivi del tributo, ed il sistema sanzionatorio, elementi la cui
determinazione non puo' essere rimessa al provvedimento
dell'Assessorato regionale delle Autonomie locali e della funzione
pubblica di concerto con l'Assessorato regionale dell'economia, come
dispone il comma 2 dell'articolo in esame.
Si ritiene che l'art 25 al comma 5 sia in contrasto con
l'articolo 97 della Costituzione. Esso infatti riproduce
sostanzialmente la previsione, oggetto di impugnativa del 26 aprile
2012 avverso l'art. 11, comma 12 del disegno di legge n. 801.
La disposizione comporta la riviviscenza di una norma gia'
abrogata (id est gli, artt. 9 e 12 della L.R. n. 36/1999) a far data
dall'entrata in vigore della L.R. n. 26/2012.
In merito alla riviviscenza di disposizioni abrogate, codesta
Corte ha acclarato che, per regolare l'azione amministrativa,
l'adozione di una disciplina normativa foriera d'incertezza, come
l'attuale, attinente alla prosecuzione e al rinnovo di contratti di
lavoro a tempo determinato, puo' generare conseguenze imprevedibili
anche sotto l'aspetto finanziario e tradursi quindi in cattivo
esercizio delle funzioni affidate alla cura della Pubblica
Amministrazione.
Il comma 7 del medesimo articolo dispone che, nell'ambito del
contenimento della spesa e della valorizzazione delle risorse umane
del settore forestale, tutte le prestazioni relative alla
progettazione preliminare definitiva ed esecutiva, nonche' alla
direzione dei lavori e agli incarichi di supporto tecnico-
amministrativo per le attivita' di forestazione e di sistemazione
idraulico-forestale ed idraulico-agraria, siano espletate
esclusivamente da personale interno all'amministrazione regionale
«senza alcun compenso».
L'esclusione di ogni forma di remunerazione per le succitate
attivita' lavorative si ritiene essere in contrasto con gli arti. 3,
36 e 97 della Costituzione. Appare infatti irragionevole preporre in
forma esclusiva il personale dipendente a significative attivita'
escludendo al contempo la corresponsione dei compensi dovuti per gli
incarichi in questione previsti dall'art. 92, comma 5, del d.lgs. n.
163/06, che invece continuano ad essere attribuiti al rimanente
personale in servizio negli altri dipartimenti regionali.
Non appare conforme al principio costituzionale di cui all'art.
36 l'esclusione apodittica del diritto alla retribuzione, seppure
accessoria, del lavoratore che, nella fattispecie in questione,
sarebbe gravato di un maggiore carico lavorativo.
La disposizione non e' altresi' confacente al principio di buon
andamento della pubblica amministrazione in quanto e' agevolmente
prevedibile che i soggetti destinatari delle norme avviino un
contenzioso con l'amministrazione.
Del pari le disposizioni di cui all'art. 28, commi 2, 3, 5 e 6
costituiscono oggetto di censura.
Preliminarmente si rileva la violazione dell'art. 81, comma 4
della Costituzione atteso che nella relazione tecnica nulla viene
riportato circa la determinazione dell'onere e la relativa copertura
che verrebbe posta, oltre che a carico del capitolo 313316, anche con
le generiche disponibilita' dell'UPB 6.31.3.99, nonche' con le non
meglio identificate risorse del FSE «Progetto Spartacus».
A fronte della disposta soppressione dell'ente (comma 1) e della
contestuale nomina di un commissario liquidatore (comma 4), il
legislatore esprime la volonta' di sopprimere il Consiglio di
Amministrazione dello stesso ente (comma 6) nominando un
amministratore unico, con un compenso non superiore a 30.000 euro
annui, la cui attivita' non potrebbe che confliggere con quella del
commissario liquidatore.
Al commissario liquidatore, che avrebbe il compito di definire le
masse attive e passive dell'ente soppresso, verrebbero sottratti i
beni immobili, gli impianti fissi, l'arredamento e le attrezzature di
proprieta' del CIAPI di Palermo affidati in uso gratuito a quello di
Priolo. Per quanto attiene poi la sorte del personale dipendente,
viene prevista la possibilita' di un trasferimento, senza oneri
aggiuntivi a carico del bilancio regionale, al CIAPI di Priolo.
L'insieme di queste disposizioni appare non sorretto da plausibili
giustificazioni di carattere tecnico-amministrativo e foriero di
incertezze applicative in sede di attuazione e pertanto si ritiene
che le stesse si pongano in contrasto con gli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
Il secondo comma dell'art. 40, testualmente recita «I consorzi di
bonifica sono autorizzati ad avvalersi, fino alla data del 31
dicembre 2013, del personale d'ufficio assunto con contratto a tempo
determinato, stipulato ai sensi dell'articolo 3 della legge regionale
30 ottobre 1995, n. 76 e successive modifiche ed integrazioni.»
La disposizione si ritiene essere lesiva degli articoli 3, 51 e
97 della Costituzione.
La citata norma, che proroga ulteriormente i contratti a termine,
gia' scaduti piu' volte rinnovati ai sensi della normativa regionale
previgente, costituisce una chiara elusione del principio del
pubblico concorso previsto dall'art. 97 della Costituzione a garanzia
dell'uguaglianza, imparzialita' e buon andamento della Pubblica
Amministrazione.
Le proroghe dei contratti a termine previste dalla norma
impugnata sono chiaramente finalizzate a far rientrare i lavoratori
titolari di tali contratti in un piano di assunzione a tempo
indeterminato.
La norma in questione perpetuando una modalita' di assunzione del
personale, per porre rimedio ad eventuali carenze di organico, che fa
del contratto a termine un modo ordinario di assunzione del
personale, non riservandola, come dovrebbe, ad esigenze
straordinarie, viola l'art. 97 della Costituzione.
La disposizione inoltre, nel prevedere una proroga generalizzata
senza alcun riferimento alle effettive esigenze degli uffici
interessati, si pone in contrasto anche con l'art. 117 comma 2, lett.
l) della Costituzione che riserva allo Stato la competenza esclusiva
in materia di ordinamento civile.
La Relazione tecnica infine, pur trattandosi di norma in materia
di personale, non contiene alcuna stima e valutazione degli oneri
derivantine e pertanto in assenza di idonei criteri di
quantificazione delle spese, si ritiene che le disposizioni di cui ai
commi 2 e 4 dell'art. 40 siano lesive anche dell'art 81 della
Costituzione.
Il comma 3 dell'art. 46, che si trascrive, da' adito a censure di
costituzionalita' per violazione degli articoli 3 e 97 della
Costituzione.
3. L'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di pubblica
utilita' - Dipartimento regionale dell'acqua e dei rifiuti e'
autorizzato a modificare il rapporto convenzionale con Siciliacque
S.p.A. per il mantenimento in stand-by degli impianti di dissalazione
di Porto Empedocle e Gela, con prioritaria copertura degli oneri
derivanti dal mantenimento dei livelli occupazionali delle cessate
gestioni degli impianti stessi ed assunti in carico a Siciliacque
S.p.A. e con oneri a carico della stessa societa'.
Il legislatore intende autorizzare un'unilaterale modifica di un
rapporto convenzionale dell'amministrazione regionale con la societa'
«Siciliacque» ponendo a carico della stessa il mantenimento in
servizio dei dipendenti dei precedenti gestori degli impianti di
dissalazione di Porto Empedocle e di Gela.
Nella relazione tecnica, nella parte relativa alle previsioni
dell'art. 46, non e' fatta alcuna menzione ne' del numero dei
dipendenti e del relativo onere retributivo ne' dell'importo della
convenzione. La stessa potrebbe prevedere un corrispettivo tale che,
a seguito della disposta assunzione di oneri per il mantenimento in
servizio di un numero di dipendenti non corrispondente alle attivita'
gestionali di impianti in stand-by, potrebbe non essere piu' congruo
ed adeguato per genere e quantita' delle prestazioni richieste
nell'originaria pattuizione.
La norma appare quindi essere in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione giacche' posterga l'interesse ad una corretta ed
ottimale gestione del servizio al mantenimento dei livelli
occupazionali, finalita' questa condivisibile, ma da perseguire con
gli ordinari strumenti previsti dall'ordinamento e non
surrettiziamente con il ricorso a modifiche unilaterali di
convenzioni gia' stipulate.
La disposizione di cui all'art. 49, di oscuro significato,
inserisce un comma aggiunto all'art. 33 della L.R. n. 6/2009 in base
al quale l'Assessore regionale dei lavori pubblici e' autorizzato a
stipulare con istituti di credito apposite convenzioni finalizzate
"alla stipula di contratti di mutuo ventennale" con proprietari di
immobili situati in centri storici per opere di manutenzione
straordinaria, ponendo a carico del bilancio regionale gli oneri
derivanti dal costo degli interessi.
La norma teste' approvata, stante il tenore della disposizione
integrata, sembrerebbe inserirsi «ex post» nella disciplina della
corresponsione delle agevolazioni e quindi nei rapporti oggetto di
convenzione, non precisando a quali si riferisca, ovverossia alla
convenzione stipulata tra Assessore ed Istituti di credito o al
contratto di mutuo sottoscritto dai singoli proprietari di immobili
ed istituti di credito convenzionati.
In ogni caso la norma sembrerebbe contenere una valenza
interpretativa «il termine entro il quale l'agevolazione e' erogata
si intende a far data dalla comunicazione di fine lavori
all'amministrazione comunale competente.....» con potenziali effetti
retroattivi su atti negoziali gia' perfezionati determinando inoltre
una prevedibile diversa cadenza temporale della decorrenza del
beneficio qualora vi siano piu' soggetti titolari di unita'
immobiliari dello stesso edificio.
L'assenza di una relazione esplicativa da cui possa desumersi
l'intento del legislatore e la portata dell'intervento normativo,
verosimilmente rivolto a rapporti giuridici gia' perfezionati e
conclusi negli effetti, induce peraltro a ritenere che la norma possa
contenere un'impropria sanatoria di atti precedentemente adottati in
difformita' dalla legge in assenza di un interesse pubblico
preminente di carattere generale.
Per le ragioni prima esposte si ritiene che la disposizione "de
qua", di dubbia interpretazione e conseguente applicazione, si ponga
in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto
appare avulsa dal prima menzionato art. 33 della L.R. 6/2009 ed
incoerente con lo stesso.
Il terzo comma dell'art. 55 pone a carico degli enti del settore
pubblico regionale l'obbligo di assicurare la diffusione
dell'informazione dell'attivita' istituzionale con le modalita'
previste dal precedente comma 2 ovverossia la pubblicazione su
quotidiani regionali e nazionali oltreche' su quotidiani online e
settimanali a diffusione regionale di articoli di approfondimento e
diffusione per i cittadini di provvedimenti adottati aventi interessi
generali.
Il legislatore, tuttavia, non provvede in alcun modo a definire
l'onere a carico degli enti e a darne la relativa copertura
finanziaria ponendosi cosi' in palese contrasto con quanto prescritto
dall'art. 81, comma 4 della Costituzione. Tale principio non puo'
essere eluso, invero, dal legislatore addossando ad enti della c.d.
finanza pubblica allargata una spesa senza indicare i mezzi con cui
farvi fronte (sent. n 92/81 C.C.)
Del pari il comma 4 del medesimo articolo, che riproduce una
norma gia' oggetto di impugnativa con il ricorso del 26 aprile 2012
avverso l'art. 11 comma 120 del ddl.n. 801, costituisce oggetto di
censura.
La disposizione introduce forme di pubblicita' degli appalti
diverse da quelle previste dagli articoli 66 e 122 del Codice degli
Appalti di cui al d.lgs n. 263/2006. Trattandosi di aspetti inerenti
alle procedure di affidamento (cosi' come acclarato da codesta Corte
nella sentenza n. 411/2008) e quindi rientranti nella materia della
tutela della concorrenza, le norme del predetto codice costituiscono
un legittimo limite all'esplicarsi della potesta' legislativa
esclusiva della Regione. Questa, quindi, si ritiene non possa
adottare, per quanto riguarda la tutela della concorrenza, una
disciplina con contenuti difformi da quella assicurata dal
legislatore statale con il d.lgs. n. 163/2006, in attuazione delle
prescrizioni poste dalla U.E. (sentenza C.C. n. 221/2010). La norma
e' pertanto in contrasto con l'art. 117, comma 2 lett. e) Cost.
L'art. 56, rubricato «personale Iridas», dispone che la somma di
215 migliaia di euro del capitolo 373304 del bilancio della Regione
denominato «contributo all'istituto dei ciechi opere riunite Florio e
Salomone di Palermo» sia destinata per l'utilizzo del personale
dell'Iridas da parte del suddetto Istituto.
Tale previsione di nuova spesa si ritiene essere censurabile
sotto il profilo della violazione dell'art. 81, comma 4 della
Costituzione.
Codesta eccellentissima Corte ha piu' volte ribadito, da ultimo
nella sentenza n. 115/2012, che ove la nuova spesa si ritenga
sostenibile senza ricorrere alla individuazione di ulteriori risorse,
per effetto di una piu' efficiente e sinergica utilizzazione delle
somme allocate nella stessa partita di bilancio per promiscue
finalita', la pretesa autosufficienza non puo' comunque essere
affermata apoditticamente, ma va corredata da adeguata dimostrazione
economica e contabile, che nella fattispecie e' assente.
Invero non costituisce ottemperanza al precetto posto dall'art.
81 la formale indicazione di poste nel bilancio dell'esercizio in
corso ove convivono, in modo promiscuo ed indistinto, sotto il
profilo delle pertinenti quantificazioni, i finanziamenti,., di
precedenti leggi regionali e soprattutto, come nel caso in esame,
quest'ultime siano insufficienti alla realizzazione delle originarie
finalita' come rappresentato dall'Istituto dei ciechi "opere riunite
Florio e Salomone di Palermo" (all. 5).
L'art. 60 rubricato «Irtis Finsicilia» da' adito a censura per
violazione dell'articolo 97 della Costituzione.
Con esso si dispone l'ulteriore integrazione del fondo unico a
gestione separata istituito presso l'Irfis-Fininsicilia S.p.A.
dall'art. 61 della L.R. n. 17/2004 con le risorse destinate dagli
articoli 60 e 63 della L.R. n. 32/2000 per la concessione di
agevolazioni finanziarie, a breve e lungo termine in favore delle
piccole e medie imprese commerciali, con forme e modalita' di
intervento definite e determinate dai medesimi articoli 60 e 63 della
L.R. n. 32/2000.
La disposizione in esame, inoltre, integra la norma contenuta
nell'art. 61 della L.R. n. 17/2004 prevedendo l'istituzione di un
Comitato tecnico consultivo con Decreto del Presidente della Regione
che dovra' disciplinare "le competenze, la durata e le modalita' di
funzionamento" dell'organo.
Al Presidente della Regione e' altresi' devoluto il compito,
previo parere del Comitato (del quale avra' prima liberamente
definito le competenze e la durata, secondo quanto previsto dal
precedente comma 1-quater), di approvare la tipologia ed i settori di
intervento, la ripartizione della disponibilita' del fondo ai diversi
settori (industriali e commerciali) nonche' di determinare le nuove
modalita' di funzionamento nel solo rispetto dei massimali fissati
dalla Commissione europea per gli aiuti «de minimis».
Orbene tali disposizioni assolutamente generiche, non indicando
in concreto alcun criterio per la determinazione delle modalita'
attuative, da parte del Presidente della Regione, confliggono con il
principio di legalita' sostanziale sancito dall'art. 97 della
Costituzione (sent. n. 307/2004 e n. 156/1982 C.C.). Codesta Corte ha
affermato piu' volte l'imprescindibile necessita' che in ogni
conferimento di poteri amministrativi venga osservato il principio di
legalita' sostanziale posto a base dello Stato di diritto. Tale
principio non consente «l'assoluta indeterminatezza» del potere
conferito dalla legge ad una autorita' amministrativa che produce
l'effetto di attribuire, come nel caso in ispecie, una "totale
liberta'" al soggetto od organo investito della funzione.
Come codesta Corte ha affermato nella sentenza n. 115/2011 non e'
sufficiente che il potere sia finalizzato alla tutela di un bene o di
un valore, ma e' indispensabile che il suo esercizio sia determinato
nel contenuto e nella modalita', in modo da mantenere una, pure
elastica, copertura legislativa dell'azione amministrativa.
La disposizione appare censurabile ulteriormente sotto il profilo
della violazione dell'art. 97 della Costituzione in quanto il
contenuto si appalesa incerto ed ambiguo circa l'assetto definitivo
che dovra' assumere l'Irfis Sicilia e che potenzialmente puo'
tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alle cure della
Pubblica Amministrazione (sent. n. 364/2010 C.C.).
Infatti se da un lato il legislatore sembrerebbe voler potenziare
l'attivita' dell'Irfis Sicilia quale societa' finanziaria regionale,
affidandole la gestione di nuovi fondi ed intensificando l'attivita'
di indirizzo dell'amministrazione regionale, dall'altro, impone alla
societa' di apportare entro 60 giorni le modifiche al proprio statuto
ed alla normativa interna, atteso che la stessa e' soggetta, quale
societa' di intermediazione finanziaria, esclusivamente alle
disposizioni statali generali e di carattere societario nonche' a
quelle specifiche del settore bancario. Dalla relazione tecnica si
evince inoltre che l'attuale assetto organizzativo della societa' e
l'attuale statuto pongono "aspetti di incoerenza e potenziale
incompatibilita', con riferimento ai requisiti richiesti per
l'iscrizione nell'elenco ex art. 107 TUB, sia in relazione
all'attuale disciplina dettata dalla Banca d'Italia, sia con quella
in vista della prossima applicazione della nuova normativa per gli
intermediari finanziari". Foriera, inoltre, di materiale incertezza
sul modo e l'assetto che il legislatore intenda assegnare all'Irfis
Sicilia con conseguenze finanziarie imprevedibili e' infine la
previsione del comma 10 secondo la quale per il perseguimento dei
suoi compiti istituzionali la stessa puo' acquisire su proposta della
giunta regionale la partecipazione di societa' anche non operanti nel
settore creditizio finanziario e dello sviluppo sotto forma di
conferimento di quote da parte della Regione che in atto e' peraltro
impegnata nel piano di riordino e dismissione delle proprie socie in
base all'art. 20 della L.R. 11/2010 e obbligata ai sensi dell'art. 4
del D.L. n. 95/2012 convertito con modificazione dalla L. n.
135/2012.
L'art. 61, rubricato «Moratoria dei debiti fiscali delle piccole
e medie imprese nei confronti di Riscossione Sicilia S.p.A.», prevede
una disciplina particolare per la concessione di dilazioni di
pagamento per i debiti fiscali delle piccole e medie imprese, con
sede legale nel territorio della Regione, relativi «per almeno il 50
per cento a tributi di spettanza della Regione o di enti ricadenti
nel territorio della regione, fino a 500.000 euro, comprensivo di
sanzione e interessi moratori».
Preliminarmente si rileva che le disposizioni contenute nella
norma in esame non sono conformi ai principi della legislazione
statale di riferimento e che la potesta' legislativa concorrente che
la Regione Siciliana vanta in materia di riscossione dei tributi e'
riconducibile esclusivamente all'organizzazione del servizio di
riscossione e non agli aspetti sostanziali della procedura di
riscossione dei debiti tributari.
Infatti, l'art. 17, primo comma, dello Statuto Speciale prevede
che: "Entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si
informa la legislazione dello Stato, l'Assemblea regionale puo', al
fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi
propri della Regione, emanare leggi, anche relative
all'organizzazione dei servizi, sopra le seguenti materie concernenti
la Regione: .... t) tutte le altre materie che implicano servizi di
prevalente interesse regionale", tra cui la Regione annovera il
servizio di riscossione dei tributi.
Inoltre, l'art. 70 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112, recante
«Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione
della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337", ha
stabilito, al comma 2, che i principi generali richiamati nel
perseguimento dei suoi compiti istituzionali la stessa puo' acquisire
su proposta della Giunta regionale la partecipazione di societa'
anche non operanti nel settore creditizio d.lgs. n. 112 del 1999 si
applicano anche alla Regione Siciliana che, nella sua potesta'
legislativa, provvede a disciplinare il servizio di riscossione delle
entrate da riscuotere mediante ruolo.
Successivamente, il D.L. 30 settembre 2005, n. 203, convertito,
con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, nel dettare
disposizioni in materia di servizio nazionale della riscossione, ha
previsto, all'art. 3, comma 1, a decorrere dal 1° ottobre 2006, la
soppressione del sistema di affidamento in concessione del servizio
nazionale della riscossione ed ha attribuito le funzioni relative
alla riscossione nazionale all'Agenzia delle entrate che le esercita
mediante Riscossione S.p.A. (ora Equitalia S.p.A.). Il comma 29-bis
del citato art. 3 ha poi precisato che, nel territorio della Regione
Siciliana, tale funzione viene svolta dall'Agenzia delle entrate
«relativamente alle entrate non spettanti a quest'ultima».
L'art. 2 della legge regionale 22 dicembre 2005, n. 19, prevede,
al comma 1, che "Ai sensi degli articoli 36 e 37 dello Statuto
Speciale della Regione Siciliana e dell'art. 8 del decreto del
Presidente della Repubblica del 26 luglio 1965, n. 1074, le
disposizioni dell'art. 3 del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203,
... si applicano nel territorio della Regione, salvo quanto previsto
dalla presente legge». Nei successivi commi 2 e 3 dell'art. 2 della
stessa legge e' stabilito, infatti, che le funzioni relative al
servizio di riscossione in Sicilia sono esercitate dalla Regione
mediante la societa' «Riscossione Sicilia S.p.A.».
L'esame delle citate disposizioni, conferma, quindi, che alla
Regione Siciliana viene riconosciuta dal legislatore statale la
potesta' legislativa concorrente esclusivamente nella gestione del
servizio di riscossione, senza che la stessa possa intervenire in
alcun modo sulla disciplina sostanziale della riscossione dei
tributi.
Pertanto, le disposizioni contenute nell'articolo in esame, con
le quali la Regione intende concedere dilazioni di pagamento 'Vino ad
un massimo di sei rate consecutive del piano di dilazione dei debiti
fiscali, scadute non oltre la data di entrata in vigore della
presente legge" sono censurabili, in quanto ledono la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia tributaria, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lett. e), della Costituzione.
A sostegno di tale tesi, si osserva che codesta Corte
Costituzionale, con la sentenza 6 settembre 2003, n. 296, nel
sottolineare come nemmeno la tassa automobilistica possa qualificarsi
"«tributo proprio della regione» nel senso oggi fatto proprio
dall'art. 119, secondo comma, Cost.», ha escluso che la Regione abbia
il potere di «modificare i termini di prescrizione del relativo
accertamento, rientrando la relativa materia nella competenza
esclusiva dello Stato ai sensi del citato art 117, secondo comma,
lett. e), della Costituzione».
Quindi la potesta' legislativa concorrente della regione dovrebbe
essere sempre esercitata nel rispetto e con l'osservanza dei principi
fondamentali contenuti nella legislazione statale, ed in particolare,
in tema di dilazione del pagamento delle somme iscritte a ruolo di
cui all'art. 19 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 recante
«Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito».
Inoltre, quanto previsto dalla Regione Siciliana creerebbe
inevitabili disparita' di trattamento tra i contribuenti del
territorio nazionale soggetti alle restrizioni del citato d.P.R.
602/1973, poiche' verrebbero concesse condizioni decisamente piu'
favorevoli alle sole imprese con sede legale nel territorio della
Regione Siciliana. Da cio' deriverebbe una palese ed ingiustificata
violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione, in quanto l'applicazione delle norme contenute
nell'articolo in questione assicurerebbe ai soli contribuenti della
Sicilia maggiori garanzie per la riscossione delle somme di cui
risultano debitori.
La norma contenuta nell'art. 62 estende agli anni 2014 e 2015 gli
sgravi fiscali per incentivare l'imprenditoria giovanile e femminile
nella Regione senza determinare ne' l'ammontare della spesa ne' la
corrispondente copertura finanziaria, inoltre nella Relazione tecnica
non e' fatta alcuna menzione del previsto minor gettito.
La disposizione pertanto si ritiene essere in palese contrasto
con l'art. 81, comma 4 della Costituzione.
L'art 63 testualmente recita:
1. Per le finalita' del comma 1 dell'articolo 5 della legge
regionale 6 aprile 1996, n. 29, l'Irfis FinSicilia e' autorizzato a
sostenere, per l'esercizio finanziario 2013, a valere sulle
disponibilita' del Fondo a gestione separata di cui all'articolo 8
della legge regionale 17 marzo 1979, n. 44, la spesa di 1.000
migliaia di euro da destinare all'erogazione dei contributi relativi
all'anno 2013.
2. Con decreto dell'Assessore regionale per le attivita'
produttive, di concerto con l'Assessore regionale per l'economia,
sono emanate le disposizioni applicative del comma 1.
La sopra riportata disposizione da' adito a censura per
violazione dell'art 81, comma 4 della Costituzione.
Preliminarmente si rileva che della stessa non e' fatta alcuna
menzione nella relazione tecnica per cui non e' possibile verificare
l'attendibilita' della quantificazione dell'onere derivantine.
La norma prevede infatti che per il corrente esercizio sia
corrisposto a tutti i titolari di licenza taxi o autorizzazione di
noleggio con conducente un contributo sulle spese di gestione
dell'autoveicolo determinato forfettariamente nella misura di 1.238
euro. Il legislatore peraltro predispone la copertura della spesa
determinata in un milione di euro con modalita' difformi da quelle
previste dall'art 17 della L. n. 196/2009 che ai sensi dell'art. 19
della medesima legge sono tassative anche per le regioni a statuto
speciale.
Inoltre la disposizione legislativa non da' alcuna contezza ne'
dell'ammontare della dotazione del fondo a gestione separata
istituita presso l'IRFIS-FinSicilia ne' tanto meno delle attuali
disponibilita'.
L'art. 64, commi 2 e 3 da' adito a censure per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
La norma contenuta nel secondo comma, in base alla quale i lotti
destinati ad insediamenti produttivi vengono assimilati ai beni
immobili strumentali rientranti nel patrimonio indisponibile dei
singoli consorzi in atto in liquidazione, la cui proprieta' deve
essere trasferita all'Istituto Regionale per lo Sviluppo delle
Attivita' Produttive, appare inconciliabile con quanto disposto dal
precedente primo comma del medesimo articolo 64 e pertanto e' affetta
dal vizio di irragionevolezza.
Infatti con l'intervento di interpretazione autentica di cui al
comma 1 il legislatore, da un canto, ribadisce che «in nessun caso e'
consentito che le singole posizioni debitorie dei soppressi consorzi
ASI transitino all'IRSAP ovvero nel bilancio della Regione» e,
dall'altro, sottrae la piu' cospicua parte patrimoniale attiva della
massa liquidatoria, su cui potenzialmente possono trovare
soddisfazioni i creditori dei soppressi istituti, nulla disponendo
peraltro riguardo alle modalita' e forme di finanziamento in favore
di quest'ultimi.
Il terzo comma inoltre si pone in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione in quanto sostanzialmente comporta la reviviscenza di
norme abrogate dall'art. 19, comma 12 della L.R. n. 8/2012.
Codesta Corte ha affermato che non e' conforme all'art. 97 della
Costituzione una disciplina "foriera di incertezze" posto che essa
"puo' tradursi in cattivo esercizio delle funzioni affidate alla cura
della pubblica amministrazione" (sent. n. 364/2010).
Il fenomeno della riviviscenza di norme abrogate rientra in linea
generale in questa fattispecie perche' puo' generare "conseguenze
imprevedibili" (sent. n. 13/2012) valutabili anche con riguardo
all'obbligo del legislatore di assicurare il buon andamento della
pubblica amministrazione. (sent. n. 70/2013).
L'art. 65 prevede che «Al fine di favorire la ricomposizione
fondiaria ... gli atti di trasferimento a titolo oneroso di terreni
agricoli ... sono soggetti alle imposte di registro e ipotecaria
nella misura fissata dal comma 4-bis dell'art. 2 del D.L. 30 dicembre
2009 n. 194 ... e sono esenti dalle imposte di bollo e catastale.».
La norma, nell'incidere sull'ambito di applicazione di tributi
statali, appare in palese contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lett. e), della Costituzione.
Essa, infatti, non si limita a riprodurre le agevolazioni
previste dal citato art. comma 4-bis, del D.L. n. 194 del 2009 - a
favore dei coltivatori diretti ed imprenditori agricoli
professionali, iscritti nella relativa gestione previdenziale ed
assistenziale, nonche' le operazioni fondiarie operate attraverso
l'Istituto di servizi per il mercato agricolo alimentare (ISMEA) - ma
ne estende arbitrariamente la portata, in violazione della potesta'
legislativa esclusiva statale in materia tributaria, a tutti gli
«imprenditori agricoli singoli o associati».
La norma, inoltre, proroga fino al 2015 alcune misure di
esenzioni dalle imposte di bollo e catastali a favore dei medesimi
soggetti gia' previste dal comma 1 dell'art. 60 L.R. n. 2/2002 e
s.m.i. ma nella relazione tecnica redatta dal Ragioniere generale non
e' in alcun modo indicato il criterio seguito per la determinazione
delle minori entrate rendendo cosi' arbitraria la prevista
quantificazione.
Si rileva inoltre che la forma di copertura prevista (parte delle
economie realizzate sulla L.R. n. 19/2005) non puo' considerarsi
riconducibile alle modalita' prescritte dall'art. 17 della 1. n.
196/2009 cogente per le regioni a statuto speciale secondo quanto
previsto dall'art. 19 della medesima legge.
L'art. 66 e' di dubbia interpretazione in quanto lo stesso non
appare formare sistema con la disposizione contenuta nell'articolo 27
della L.R. n. 8/2008 oggetto di integrazione che, a sua volta ha
modificato l'art. 2 della L.R. n 37/1994.
Sostanzialmente la disposizione teste' approvata introdurrebbe
una nuova fattispecie di provvidenze regionali ammettendo al
beneficio soggetti prima esclusi in tutto o in parte in virtu'
dell'art. 2, comma 5 della L.R. n. 37/1994.
Tale norma rappresentando un aiuto di Stato alle cooperative
agricole ha costituito oggetto dell'esame prima della Commissione e
successivamente del Consiglio dell'Unione Europea ai fini della
verifica della compatibilita' con il mercato comune.
In particolare il Consiglio, con decisione dell'8 aprile 2003, ha
ritenuto il sostegno finanziario disposto dalla Regione siciliana con
la cennata legge n. 37 del 1994 compatibile con il mercato comune in
quanto riferentesi esplicitamente alla legge 237/1993, gia' valutata
positivamente dallo stesso Consiglio con decisione del 22 luglio
1997, in quanto «definiva l'elenco dei beneficiari in funzione dei
criteri richiesti per l'iscrizione nell'elenco di cui alla normativa
nazionale».
Un'ulteriore estensione dei benefici, come nel caso in ispecie,
per fattispecie non contemplate dalla L.R. 37/1994, ne' tanto meno
dalle leggi nazionali 237/1993 e 338/2000, non e' da ritenersi
consentito.
Il Consiglio Europeo, infatti, ha ritenuto, con la decisione
prima citata, conforme all'articolo 88, paragrafo 2, del Trattato CE
l'intervento finanziario della Regione unitamente alle leggi statali
di riferimento, poiche' esistono circostanze eccezionali tali da
consentire di considerare compatibile il sostegno economico "a titolo
di deroga e nella misura strettamente necessaria". L'attribuzione dei
benefici anche per situazioni originariamente non contemplate dalla
piu' volte cennata L.R. 37/1994, ponendosi in palese contrasto con la
decisione del Consiglio dell'Unione espone lo Stato italiano alla
procedura di infrazione comunitaria e costituisce violazione
dell'articolo 117, comma 1 della Costituzione, nonche' degli articoli
3 e 97 Cost.
La norma, inoltre, introducendo un'ulteriore fattispecie
ammissibile comporterebbe l'obbligo per gli uffici competenti di
riformulare una nuova graduatoria dei beneficiari a modifica di
quella gia' definitiva ed operante con innegabile aggravio di
procedure e conseguente violazione del richiamato art. 97 della
Costituzione.
L'articolo 69, che si trascrive, si ritiene essere in contrasto
con gli articoli 3, 97 ed 81, comma 4 della Costituzione.
1. L'Amministrazione regionale, gli enti locali e gli altri enti
sottoposti a controllo e vigilanza della Regione applicano le
disposizioni di cui all'art. 1 della legge 29 luglio 1949, n. 717 e
successive modifiche ed integrazioni.
2. In applicazione delle disposizioni di cui al comma 1, una
quota della spesa totale prevista in ciascun progetto per la
costruzione di edifici pubblici nonche' di opere pubbliche, non
inferiore alle percentuali indicate al comma 1 dell'art. 1 della
legge 29 luglio 1949, n. 717, e' versata in un capitolo di entrata
del bilancio della Regione per essere iscritta in un apposito fondo
con decreto del Ragioniere generale della Regione da destinare ad
iniziative di carattere culturale, individuate annualmente dalla
Giunta regionale, su proposta dell'Assessore regionale per il
turismo, lo sport e lo spettacolo, di concerto con l'Assessore
regionale per i beni culturali e l'identita' siciliana.
3. Il fondo di cui al comma 2 puo' essere utilizzato, nella
misura massima del 50 per cento delle risorse annualmente versate,
per iniziative di carattere sociale, comprese quelle di sostegno alla
poverta'.
4. Con decreto del Presidente della Regione sono individuate le
modalita' ed i criteri di erogazione.
La sopracitata disposizione mentre, da un canto, al comma 1
dispone l'applicazione in ambito regionale di una norma statale gia'
per se' operante, dall'altro, nel successivo comma 2, ne amplia la
portata estendendola anche alle opere pubbliche e non ai soli edifici
pubblici, imponendo al contempo agli enti locali ed agli enti
sottoposti a controllo o vigilanza della Regione l'obbligo di versare
una quota percentuale della spesa compresa tra il 2 e lo 0.5 per
cento, previsti in ciascun progetto, in un capitolo di entrata del
bilancio regionale da destinare a finalita' culturali annualmente
determinate dalla Giunta regionale e/o per iniziative sociali,
comprese quelle di sostegno alla poverta'.
Le finalita' perseguite dai commi 2 e 3 risultano pertanto
confliggenti con quella del comma 1 (abbellimento degli edifici
pubblici mediante opere d'arte) di cui si afferma voler dare
applicazione, manifestando cosi' la norma di essere affetta da palese
irragionevolezza.
Occorre altresi' rilevare che il legislatore non delimita le
risorse finanziarie con cui sono realizzate le opere pubbliche
escludendo quelle di provenienza comunitaria con vincolo di
destinazione, ne' indica le modalita' con cui gli enti appartenenti
alla finanza pubblica derivata devono far fronte al nuovo onere
imposto, con cio' violando l'articolo 81, comma 4 della Costituzione.
La disposizione appare altresi' censurabile sotto il profilo
della violazione del principio di legalita' dell'azione
amministrativa posto dall'articolo 97 Cost. atteso che non delimita
in alcun modo il potere attribuito al Presidente della Regione di
individuare le modalita' e i criteri di erogazione dell'istituendo
fondo (CC. Sent. n. 307/2003 e n. 32/2009).
L'art. 71, comma 2 pone a carico del Fondo di quiescenza l'onere
delle spese di funzionamento ed organizzazione sino alla concorrenza
di 550 migliaia di euro mediante l'utilizzo di parte degli interessi
maturati a valere sulle eccedenze delle disponibilita' finanziarie
delle gestioni di cui al combinato disposto degli articoli 13 e 15
del decreto del Presidente della Regione 23 dicembre 2009, n. 14.
Detta disposizione sostituisce il comma 16 dell'art. 15 L.R.
6/2009 che prevede un onere annuo di 200 migliaia di euro per le
medesime finalita'.
Considerato anche che nella relazione tecnica non e' fatta alcuna
menzione riguardo alla quantificazione degli oneri derivanti dalla
stessa disposizione ne' all'esistenza e all'ammontare degli interessi
maturati sulle eccedenze delle disponibilita' finanziarie delle
gestioni affidate al Fondo, si ritiene che la norma sia in contrasto
con l'art. 81, comma 4 Cost. in quanto dispone una modalita' di
copertura finanziaria difforme da quelle previste dall'art. 17 L.
196/2009.
L'art. 72 rubricato «Rifinanziamento leggi di spesa» autorizza
per il triennio 2013-2015 la spesa complessiva di 296.435 migliaia di
euro per il corrente esercizio per le finalita' di cui alle norme e
loro modifiche ed integrazioni riportate nell'allegato 1.
Orbene nel menzionato allegato, fra le norme oggetto di
rifinanziamento triennale, e' inserito l'art. 12 della L.R. n.
36/1990 ed i relativi capitoli 320013, 320014 e 320015 per un
ammontare complessivo di spesa nel 2013 di 748 mila euro e di 754
mila euro per ognuno degli anni 2014 e 2015.
La spesa, definita obbligatoria per il capitolo 320013, sembra
riferirsi alle retribuzioni dei dirigenti assunti con contratto di
lavoro a termine presso l'Agenzia Regionale del lavoro.
La suddetta Agenzia in base all'art. 11, comma 12 della L.R. n.
26/2012 e' stata soppressa a decorrere dal 1° luglio 2012 e le
funzioni e competenze sono state trasferite al Dipartimento regionale
lavoro presso l'Assessorato regionale della famiglia, delle politiche
sociali e del lavoro e con successivo Regolamento, D.P.Reg. n. 6 del
18 gennaio 2013, sono stati rimodulati gli assetti organizzativi
dello stesso.
Con ricorso del 26 aprile 2012 lo scrivente aveva sottoposto al
vaglio di codesta Corte la disposizione dell'art. 11, comma 12 del
disegno di legge n. 801, divenuto L.R. n. 26/2012, in quanto, sebbene
fosse stata disposta la soppressione dell'Agenzia regionale in
questione, veniva mantenuta la previsione dell'art. 12 comma 2-bis
della L.R. n. 36/1990 (adesso indicata quale norma di riferimento
nell'autorizzazione della spesa) che disponeva l'assunzione di
personale dirigenziale con selezione diretta e mediante stipula di
contratti quinquennali di diritto privato rinnovabili.
Tale previsione si riteneva essere in palese contrasto con l'art.
9, comma 28 del D.L. n. 78/2010 e quindi lesiva dell'art. 117, comma
3 in tema di coordinamento della finanza pubblica.
La norma impugnata e' stata omessa in sede di promulgazione
parziale della legge e quindi non e' entrata a far parte
dell'ordinamento giuridico regionale.
Vieppiu', in occasione dell'approvazione del disegno di legge n.
58 era stato soppresso un emendamento che consentiva il mantenimento
in servizio di detto personale.
E' di tutta evidenza che l'inserimento nell'allegato 1 alla
presente legge, dei capitoli di spesa rifinanziati costituisce uno
strumento surrettizio per il mantenimento servizio almeno sino al
2015 di dipendenti con rapporti di lavoro a tempo determinato
contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione e con l'art. 9,
comma 28 del D.L. n. 78/2010 secondo cui a decorrere dall'anno 2011
le amministrazioni possono avvalersi di personale a tempo determinato
nel limite del 50% della spesa sostenuta per la stessa finalita'
nell'anno 2009.
Si rileva inoltre che gli attuali stanziamenti risultano
incrementati (per il capitolo 320013 di oltre il 50%) rispetto ai
dati rendicontati negli esercizi 2010 e 2011 e previsti sul 2012.
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Cap. | 320013 | 320014 | 320015
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2010 | 398 | 36 | 59
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2011 | 400 | 49 | 101
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2012 | 431 | 6 | 117
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Si osserva infine che sebbene la spesa «Stipendi ed altri assegni
fissi al personale con qualifica dirigenziale a tempo determinato»
del capitolo 320013 sia definita obbligatoria, il suddetto capitolo
non e' riportato tra le spese nell'elenco 1 del bilancio regionale.
L'articolo 74 rubricato «Contributi ad enti, fondazioni,
associazioni ed altri organismi» dispone il finanziamento di
complessivi 24 milioni di euro ripartito fra 135 istituzioni,
elencate all'allegato 2 della legge, per l'importo indicato a fianco
di ciascuna di esse.
La norma da' adito a rilievi di carattere costituzionale sotto il
profilo della violazione degli artt. 3 e 97 Cost. per i motivi che di
seguito si espongono.
A fronte di una legislazione ordinaria e di principio che prevede
l'ammissione a contributi pubblici di tutti i soggetti pubblici e
privati su un piano di parita' per il mantenimento e l'esercizio di
attivita' di rilevante interesse culturale e sociale fruibili dalla
collettivita', l'Assemblea regionale interviene nuovamente con un
provvedimento ad hoc destinato esclusivamente a determinate
istituzioni, da anni fruitrici provvidenze pubbliche senza ancorare
la scelta operata a precisi e confacenti parametri di comparazione e
valutazione.
Il principio di eguaglianza esige che le leggi singolari, come la
norma in esame, corrispondano ad obiettive diversita' delle
condizioni considerate rispetto a quelle di enti similari, che
giustifichino razionalmente ed obiettivamente la disciplina di
privilegio adottata. Ove sussistono situazioni omogenee rispetto a
quelle singolarmente considerate si incorre nella violazione del
principio di eguaglianza perche' si determinano ingiustificate
posizioni di vantaggio per le istituzioni beneficiarie della norma
rispetto a quelle escluse.
Orbene, se non sono contestabili la valenza ed il rilievo, anche
a livello ultra regionale, di talune associazioni e fondazioni
destinatarie dei contributi, cio' che costituisce motivo di censura
e' l'omessa valutazione e comparazione delle loro situazioni con
quelle delle altre istituzioni operanti in medesimi settori in
Sicilia.
Detto esame comparativo avrebbe potuto (e dovuto) essere
effettuato mediante una esaustiva istruttoria amministrativa operata
dalla competente Commissione legislativa prima dell'adozione della
legge dalla cui conclusione potesse emergere una obiettiva diversita'
di condizioni che giustificasse la scelta operata dal legislatore in
favore dei 135 enti in questione con esclusione degli altri casi cui
lo stesso trattamento avrebbe potuto estendersi.
Invero non risulta leso il principio di cui all'art 3 della
Costituzione soltanto nell'ipotesi in cui le situazioni giuridiche
messe a confronto sono intrinsecamente eterogenee e quando
differiscono tra loro per aspetti del tutto particolari.
Il legislatore, inoltre, non ha tenuto nella debita
considerazione la circostanza che le istituzioni in argomento
potrebbero essere gia' destinatarie di provvidenze erogate da altri
soggetti pubblici e cio' al fine di garantire non solo la «par
condicio» tra i vari enti ed associazioni ma anche l'ottimale
utilizzazione delle risorse, peraltro esigue, destinate a garantire
il soddisfacimento dei bisogni della collettivita' in ambito socio
culturale.
Inoltre la disposizione impugnata, che si connota come
legge-provvedimento in quanto incide su un numero determinato benche'
elevato di destinatari ed ha contenuto particolare e concreto
attribuendo a ben precisi soggetti collettivi sovvenzioni in denaro,
deve essere soggetta ad un scrutinio stretto di costituzionalita'
(sentenze n. 2 e 153 del 1997, n. 227 del 2007) sotto il profilo
della non arbitrarieta' e non irragionevolezza della scelta del
legislatore.
Dalla giurisprudenza costituzionale si ricava che lo stesso
legislatore, quando emette leggi a contenuto provvedimentale, deve
applicare con particolare rigore il canone della ragionevolezza
(sentenza n. 137/2009) affinche' il ricorso a detto tipo di
provvedimento non si risolva in una modalita' per aggirare i principi
di eguaglianza ed imparzialita'. La possibilita', non esclusa dalla
Costituzione, per il legislatore di svolgere un'attivita' a contenuto
amministrativo non puo' spingersi sino a violare l'uguaglianza fra i
cittadini come nel caso in esame. Il legislatore siciliano infatti
nell'adottare un'attivita' a contenuto particolare e concreto non ha
dato modo di individuare i criteri ai quali sono state ispirate le
scelte e le relative modalita' di attuazione.
Proprio in questa prospettiva si ritiene che la
norma-provvedimento in questione sia in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione non avendo rispettato il principio di eguaglianza nel
suo significato di parita' di trattamento.
Ne' dal testo della norma, che contiene con il rinvio
all'allegato 2 un mero elenco di destinatari e di importi ripartiti,
ne' dai lavori preparatori della legge, come prima prospettato,
emerge la ratio giustificatrice di ogni caso concreto non risultando
pertanto che l'Assemblea regionale abbia osservato criteri obiettivi
e trasparenti nella scelta dei beneficiari dei contributi.
La norma, secondo quanto affermato da codesta Corte su un caso
similare deciso con sentenza n. 137 del 2009, si risolve "in un
percorso privilegiato per la distribuzione di contributi in denaro,
con prevalenza degli interessi di taluni soggetti collettivi rispetto
a quelli, parimenti meritevoli di tutela, di altri enti esclusi, ed a
scapito quindi dell'interesse generale».